Blog Martijn Snoep: Verkiezingsaandacht voor marktmacht

Met de verkiezingen in aantocht, heeft de Nederlandse burger de keuze uit verschillende politieke partijen. Zoals democratie de tegenhanger is van politieke macht, is concurrentie de tegenhanger van economische macht of marktmacht. Bedrijven met marktmacht hoeven zich net als autocraten niet druk te maken om de gunst van hun afnemers. Marktmacht leidt daardoor tot minder welvaart door hogere prijzen, lagere kwaliteit en minder innovatie. Hele grote bedrijven met marktmacht kunnen zelfs sterker zijn dan landen, zoals Nederland. In een sociale markteconomie is het voorkomen en bestrijden van marktmacht dan ook één van de belangrijkste taken van de overheid en haar onafhankelijke autoriteiten, zoals de ACM. Deze taak is cruciaal voor het goed functioneren van onze economie en van onze samenleving als geheel.

Samen met de Europese Commissie is de ACM over het algemeen goed in staat om marktmacht te voorkomen en te bestrijden, maar door een aantal recente ontwikkelingen is hulp van de wetgever nodig. Met de verkiezingen in aantocht verdienen deze lacunes opnieuw aandacht van de politieke partijen.

Marktmacht in de cloud

Na een uitgebreid marktonderzoek constateerde de ACM in 2022 dat Nederlandse bedrijven en publieke instellingen voor hun IT-behoeften gevangen dreigen te raken in de fuik van enkele grote in de VS gevestigde aanbieders van clouddiensten. In essentie bestaat zo’n dienst uit grootschalige dataopslag, gekoppeld aan diverse toepassingen van tekstverwerking tot geavanceerde AI-modellen. Hebben afnemers eenmaal een contract met een cloud-aanbieder, dan wordt geheel of gedeeltelijk overstappen of het combineren van toepassingen van verschillende aanbieders vaak financieel onaantrekkelijk of technisch moeilijk gemaakt.

Dit leidt niet alleen tot marktmacht met alle gevolgen van dien, maar ook tot een strategisch risico voor de betrokken bedrijven en publieke instellingen, en uiteindelijk voor de strategische autonomie van Nederland en Europa. De Amerikaanse overheid heeft nu eenmaal meer controle over de in de VS gevestigde cloud-aanbieders dan de EU, laat staan Nederland. Dus wie controleert de spreekwoordelijke ‘kill switch’ van deze bedrijven? Deze afhankelijkheid vormt een risico dat niet zomaar is op te lossen, en vraagt daarom om een afgestemde (“whole-of-government”) aanpak van wetgever, beleidsmakers, inkopers van clouddiensten bij bedrijven en publieke instellingen, en toezichthouders zoals de ACM (zie ook mijn eerdere blog: Blog Martijn Snoep: Mededingingsautoriteiten hebben rol bij wegnemen drempels voor nieuwe Europese aanbieders | ACM). De onlangs bekendgemaakte Nederlandse Digitaliseringsstrategie biedt een eerste aanzet waarop kan worden voortgebouwd, maar een aantal lastige keuzes moet nog worden gemaakt. Liefst zo snel mogelijk. Hoeveel afhankelijkheid van bedrijven met marktmacht vinden we acceptabel? Hoe verminderen we afhankelijkheid? En hoe helpen we alternatieve Europese spelers op het gebied van clouddiensten en cruciale toepassingen in het zadel?

Marktmacht door kleine overnames

Overnames kunnen marktmacht creëren en versterken, vandaar dat de ACM vooraf overnames toetst die bepaalde omzetdrempels overschrijden. Voorkomen van marktmacht is nog altijd beter dan genezen. Anders dan in diverse andere EU-landen, kan de ACM geen overnames onder deze omzetdrempels toetsen, ook niet als deze marktmacht doen ontstaan of versterken, terwijl de afgelopen jaren laten zien dat er wel degelijke schadelijke kleine overnames zijn. De ACM wil en kan niet alle kleine overnames vooraf toetsen, maar vraagt de wetgever wel om een inroepbevoegdheid, zodat zij bij een redelijk vermoeden van marktmacht ook een kleine overname kan toetsen (Blog Martijn Snoep: Kleine overnames, grote problemen | ACM). Gelukkig heeft deze oproep gevolg gekregen door een initiatiefwetsvoorstel dat onlangs in de Tweede Kamer is ingediend. Door deze bevoegdheid te koppelen aan een omzetdrempelverhoging, verlagen de administratieve lasten voor het bedrijfsleven: minder overnames zijn meldingsplichtig, bij gelijkblijvende kosten voor de ACM. De ACM heeft hiervoor dan ook geen extra middelen nodig. Een en ander voorkomt onevenredige regeldruk en kosten. Bovendien biedt een inroepbevoegdheid bedrijven zonder marktmacht een grotere kans om via overnames te groeien, omdat een bedrijf mét marktmacht hen in de huidige situatie in de meeste gevallen zal overbieden.

Marktmacht zonder verboden gedrag

Het gebruik door bedrijven van platforms, data en algoritmes kan leiden tot meer concurrentie, maar ook tot minder concurrentie. De ervaring van de afgelopen jaren laten zien dat schaalvoordelen, netwerkeffecten en specialisatie kunnen leiden tot lagere prijzen en hogere kwaliteit, maar ook kunnen bijdragen aan marktmacht, waarbij één of enkele bedrijven de dienst uitmaken en toetreding door nieuwe spelers praktisch onmogelijk is geworden. De betrokken bedrijven maken daarbij vaak geen verboden misbruik van marktmacht, maar vinden slimme manieren om prijzen te verhogen of de kwaliteit te verlagen. Bovendien hoeven ze niet te innoveren wanneer de dreiging van concurrentie gering is en er rust op de markt heerst. Dat is allemaal niet verboden, maar wel in strijd met het algemeen belang.

Op dit moment kan de ACM ook een markt onderzoeken bij enkel een vermoeden dat deze niet goed werkt zonder dat sprake is van een vermoeden van verboden gedrag. Zo heeft de ACM vorig jaar een onderzoek afgerond naar de spaarmarkt en loopt er nu een onderzoek naar dierenartsen en naar door algoritmes bepaalde prijzen in de luchtvaartsector. Maar als blijkt dat zo’n markt inderdaad niet goed werkt, kan de ACM niets anders doen dan de wetgever adviseren om in te grijpen via een nieuwe wet. Een nieuwe wet aannemen en implementeren kost veel tijd, terwijl de schade voortduurt. Verschillende landen, zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, hebben hun mededingingstoezichthouder dan ook de bevoegdheid gegeven om zelf proportionele verplichtingen op te leggen aan bedrijven, bijvoorbeeld gericht op de verlaging van toetredingsdrempels voor nieuwe spelers of overstapdrempels voor afnemers. Hierdoor ontstaat nieuwe dynamiek in de markt en wordt marktmacht ondergraven. Het Draghi-rapport deed een aanbeveling om een dergelijke “New Competition Tool” ook op EU-niveau in te voeren (Blog Martijn Snoep: Update van het concurrentietoezicht | ACM en Speech Martijn Snoep: De New Competition Tool, het waarom en het hoe | ACM). Meer dynamiek zorgt voor nieuwe kansen voor nieuwe spelers, lagere prijzen, betere kwaliteit en meer innovatie. Omdat de ACM nu al onderzoek doet en advies geeft, hoeft deze extra bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen – afhankelijk van de vormgeving – geen budgettaire consequenties te hebben.

Met de verkiezingen in aantocht is dit hét moment om te kijken hoe we marktmacht beter kunnen bestrijden om markten goed te laten werken. Daarmee vergroten we ook de economische dynamiek, zonder dat dit leidt tot onevenredige extra regeldruk en kosten. De oplossing ligt binnen handbereik.

Martijn Snoep
Bestuursvoorzitter ACM